Ha győz az ellenzék, káosz lesz és felfordulás 2.

A fogalomalkotásra tett kísérleteknek se szeri, se száma. Nem becsülve le a tudományos próbálkozásokat – a hatásfokra tekintettel – csak két nemzetközi entitás (az Európa Tanács és az EU) vázlatos megközelítésére térnék ki, mivel hazánk mindkét vonatkozásban tagállami státussal bír.

Az ET 47 tagállama vonatkozásában a velencei bizottság (VB) jogállam-értelmezéseinek van bizonyos nemzetközi jogi felhatalmazottságuk, és ha napvilágot lát egy definíció, ezt nyilván nehéz figyelmen kívül hagyni. Ugyanakkor e definícióalkotások sem állják ki az állandóság, az általánosság és a kikényszeríthetőség próbáját. A szakbizottsági hatáskörök ugyanis az ET-n belül is (miként a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága előtt is) jellemzően nem elvontak, hanem konkrétak, és legtöbbször eleve az egyes országokban különböző indokkal lefolytatott vizsgálatok, jelentések részét képezik.

A szerepváltást vagy legalábbis annak igényét jelzi egy-egy vitatható próbálkozás, mint például a VB 2011-ből származó Jogállamjelentése, amely szerint „egy államon belül minden magán- vagy közjogi személyt és hatóságot alá kell rendelni, egyszersmind haszonélvezőjévé kell tenni a nyilvánosan, jövőbeni hatállyal elfogadott és a bíróságok által nyilvános eljárásban alkalmazott jogszabályoknak”. Becsületére váljék a VB-nek, nem tagadják le, hogy ez nem éppen eredeti gondolat. Gondolom, erre is tekintettel a VB nem ragad le a fenti, Tom Binghamtől (The Rule of Law, London, 2010.) idézett – a materiális (formális) joguralom fogalmat is integráló – definíciónál. A továbblépés viszont azt jelenti, hogy a VB, nem túl nagy innovációval, tartalmi feltételeket szabott. Ezek lennének: a) a törvényesség (ebbe tartozik az átlátható, elszámoltatható és demokratikus jogalkotás is); b) a jogbiztonság; c) az önkényesség megtiltása; d) a független és pártatlan bíróságok eljárásának biztosítása (a közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálatát is ideértve); f) a diszkriminációmentesség; g) a törvény előtti egyenlőség.

Kettős beszéd

A tartalmi leltárnak nyilván az a jelentősége, hogy ezeken az alrendszereken – kis túlzással – mindenki azt ért, amit akar. Így számon is kérhető, meg nem is. Az egyik államban például nincs alkotmánybíróság, de az nem gond, egy másikban van ugyan, de „megnyirbálják” a hatáskörét (mondjuk a gazdasági válság okán a költségvetést érintő kérdésekben), az meg világraszóló skandalum. És akkor a jolly joker és örökké talány „fékek és ellensúlyok” misztikusra maszkírozott mindenhatóságát már nem is említem.

Ha jobban belegondolunk, itt jelentős kettős beszéd érhető tetten. Ráadásul azok állítják, hogy a jogállam ismérvei egzaktak, akiknek épp az az érdekük, hogy homályban maradjanak a részletek, hiszen így nem volt és nincs akadálya annak, hogy politikai testületek alkossanak – egyre kevésbé következmények nélküli – erősen vitatható véleményt egy tagállam jogállamiságával összefüggésben (lásd Európai Parlament (EP): Tavares, Sargentini).

Regionális szinten nem hagyható figyelmen kívül az egyesek szerint német birodalmi álmokat dédelgető EU sem, amely a szuverenitásuk bizonyos elemeit az unióval közösen gyakorló tagállamok – elsősorban gazdasági – érdekszövetségéből egy meghatározhatatlan „értékközösségé” (lásd az unos-untalan hangoztatott „European values” fordulatot) lépett elő. Mindezt úgy tette és teszi, hogy „a bölcsek köve” a mindenkori brüsszeli bürokrácia, a bizottság és az egyre szélsőségesebb politikai állásfoglalás-cunamit árasztó parlament birtokában van. Az alapjogi charta elnevezésű joggyűjtemény pedig soha nem látott mennyiségű alapjogi bíráskodási alkalmat szolgáltat az Európai Unió Bíróságának (EUB).

Eltorzuló elméletek

E bíróságról azért mondjuk el, hogy lényegében a kezdetektől feladta a nemzeti (tagállami) szuverenitás figyelembevételének szempontjait, és az „ever closer Union” szlogent már akkor magáévá tette, amikor még unió (és alapjogi charta) nem is létezett, és az egyik jogelőd EGK tagállamainak bátor és kísérletező kedvű polgárai (meg sajnos bűnöző hajlamú polgártársaik) a múlt század hatvanas éveinek elején táskában hordták át a vállalkozáshoz szükséges tőkét az olasz–francia határon, komolyan véve a közös piacot és dacolva nemzeti adó- és vámhatóságaikkal, amelyek akkor még nem voltak kellően érzékenyítve az ilyesfajta ellenőrizhetetlen pénzmozgásra.

Az igazsághoz tartozik, hogy az EUB csak a legutóbbi évtizedben vált egyre inkább cselekvő részesévé a jogállamisággal összefüggő vitáknak. Úgy tűnik, hogy napjainkban növekvő teret enged annak az unió fent említett szervei által erőltetett törekvésnek, amely már mindent alapjogiasít, mert így felszámolhatók a tagállami szuverenitástranszfer kontrollálta hatásköri korlátok. E jelenség a jogállamiság oldalán azt jelenti, hogy egy elméleti doktrínát szívós munkával önkényesen alkalmazható normatív szabállyá (a korábban már említett bunkósbottá) változtattak. E gondolat egyes szerzőknél (a már hivatkozott Varga Zs. Andrásnál) akként kristályosodik ki, hogy kizárólagos és önkényes bírói jogértelmezés mellett a jogállamiság egyedüli mércéje immár a jogállamiság, vagyis kifejezetten totálissá formálódott az eredetileg éppen e totalitarizmus ellen megalkotott intézmény.

A fentieket támasztja alá, és különösen aggályos a legújabb uniós szintű zsarolási eszköz: az úgynevezett jogállami feltételekhez kötött kifizetés elve és várható gyakorlata, amely már érződik a szokásos EU-s forrásokhoz képest egész más feltételekkel és céllal létrehozott úgynevezett helyreállítási alap blokkolása terén is.

Arról az aspektusról most ne is beszéljünk részletesen (mert ez külön tanulmányt érne meg), hogy maga a pénzügyi szankciós rendszer eddig is eleve diszkriminatív volt, és ezután is az, mivel azokat a tagállamokat nem érinti, amelyek nem szorulnak az EU költségvetési vagy egyéb anyagi támogatására. Így ezek a gazdaságilag fejlett országok nyugodtan megsérthetik a jogállamot, velük kapcsolatban legfeljebb másfajta szankciókról lehetne szó (lásd a 7. cikkely szerinti eljárás), de ezekről prominenseik maguk állították, hogy nem hatékonyak, ezért kellenek a „kivéreztetés” célját szolgáló új eszközök.

Már jól látszik, hogy a szankciós mechanizmusok fokozatos kiépítésével az EUB szerepe még inkább növekedni fog, hiszen jogorvoslattal csak ehhez tud majd fordulni az érintett tagállam. Az EUB-n most is folyik (két tárgyalási napon van túl az ügy) egy eljárás az új jogállamisági mechanizmussal kapcsolatos rendelet – teljes nevén „az EP és a tanács rendelete a tagállamokban a jogállamiság tekintetében fennálló, általánossá vált hiányosságok esetén az unió költségvetésének védelméről” – tárgyában, amely jogszabály csak azért nem élesedett eddig, mert egy, a bizottsággal kötött politikai megállapodás van érvényben e rendeletnek az EUB döntéséig való jegeléséről. (Az EP pedig közben perrel fenyegeti a bizottságot, ha nem alkalmazza azonnal Magyarországgal szemben.) Sokat sejtető, hogy ezt a pert – ha lesz ilyen – jobb híján megint csak az EUB-nak kellene lefolytatnia.

Jogállam az Alaptörvényben

Ezek után, vagy épp az előzőekben kifejtettek okán, meg kell vizsgálni a magyar alkotmányos jogállamfelfogást – elsősorban az Alaptörvény alapján és az Alaptörvényt érő folyamatos támadások miatt. Azokra a megnyilatkozásokra, amelyek lényegében a szeméttárolóban (vulgármaterialista megfogalmazásban: kuka) szeretnék látni az Alaptörvényt, még visszatérek. Az elsőbbség azonban az Alaptörvényé, illetve az alkotmányos alapoké.

Ebben a viszonyrendszerben megkerülhetetlenné válik az Alkotmánybíróság (AB) szerepének felidézése a jogállamiság és annak tartalmi-fogalmi „helyretétele” szempontjából. A rendszerváltás időszakában, a Rákosi-korszak hajnalán fogant, sokszor toldozott-foldozott és 1989. október 23-án (1989. évi XXXI., illetve a szabad választások után az 1990. évi XL. törvénnyel) jelentősen átszabott – és a balliberális erők által azóta is agyonbálványozott – ideiglenes Alkotmány (1949. évi XX. tv.) nyilvánvalóan értelmezésre szorult abban az adott időszakban. A sors furcsa fintora, hogy még a szocialista érában, az 1989. évi I. – alkotmánymódosító – törvény hozta létre az AB-t, illetve teremtette meg felállításának alkotmányos alapját. (Ma már kevesen emlékeznek, hogy az első öt alkotmánybírót még a pártállami Országgyűlés választotta 1989 novemberében.) Ezt az időszakot – a törvényhozó/alkotmányozó hatalom oldaláról közelítve – neves alkotmányjogászok alkotmányos forradalomként írják le. Paczolay Péter az AB oldaláról tekintve a jelenséget (még az AB elnökeként) úgy fogalmazott, hogy jogállami forradalom zajlott le az 1990-es években, miután a kérdéses időszakban a frissen felállított AB fontos határozatain (pl. 31/1990. AB határozat a hatalommegosztás elvéről vagy a 38/1993. AB határozat a bíró, illetve a bíróságok függetlenségéről stb.) keresztül bontotta ki a jogállamiság elvének tartalmi elemeit. Mindehhez annyit tennék hozzá, hogy bár röpködnek a forradalmi jelzők, az igazság az, hogy ennél antirevolúciósabb jellegű rendszerváltás nem nagyon volt a béketáborban. Az Alkotmány újraszabásánál is békés, tárgyalásos megoldások, paktumok születtek a tárgyalóasztal mellett, ráadásul 1989-ben legitimációval még nem rendelkező, önjelölt szervezetek részvételével. Természetesen 1990. május 2-a után a legitimáció hiányáról már nem beszélhetünk. Persze a tartalmi változások mennyisége és minősége valóban idézhetett forradalmi időket, és ez talán megmagyarázhatja e párhuzam említését.

Az AB által vezényelt, „alkotmányos forradalmat” követő „jogállami forradalom” azonban olyan jól sikerült, hogy különböző irányokból, nem egy esetben túlzott aktivizmussal vádolták az első időszakban működő testületet. A „láthatatlan alkotmány” ilyenformán való láthatóvá tétele több ízben megosztotta a szakmai közvéleményt is. A „felütés”, a 11/1992. AB-határozat, amely „a mindig részleges és szubjektív igazságosságnál” a tárgyi és formális ismérvekre támaszkodó jogbiztonságot előbbre valónak tartotta, és elkaszálta az úgynevezett igazságtétel lehetőségét. Lényegében megerősítette a „régi jogot”, és nem tett különbséget az 1989/90-es alkotmánymódosítás előtti és utáni jog között. Legfeljebb kilátásba helyezte azok alkotmányossági szempontú felülvizsgálatát. Ez lett volna az „alkotmányos” vagy „jogállami” forradalom? (Megjegyzem, hogy Alaptörvényünk [a valóban] az önkényuralmi rendszer fennállása alatt elkövetett és megtorlatlan súlyos bűncselekmények elévülése vonatkozásában azonos állásponton van a Zétényi–Takács-féle elévülési törvény néven azonosítható, elfogadott, de az AB hivatkozott, 1992-es határozata okán soha életbe nem lépett törvény rendelkezéseivel.)

Ugyanakkor ez a határozat rögzítette a korábbiakban már idézett megállapítást, miszerint „Magyarország jogállammá minősítése ténymegállapítás és program egyszerre”. E határozat kimondta ezt is, hogy „a jogállam azáltal valósul meg, hogy az Alkotmány valóban és feltétlenül hatályosul… […] …Nemcsak a jogszabályoknak és az állami szervek működésének kell összhangban lenniük az Alkotmánnyal, hanem az alkotmány fogalmi kultúrájának és értékrendjének át kell hatnia az egész társadalmat. Ez a jog uralma, ezzel lesz az Alkotmány valósággá.” Álláspontom szerint megszívlelendő megközelítés, még akkor is, ha e jogállami klauzula szépen példázza az alkotmánybírósági aktivizmust, amelynek forrásvidéke egyébként az a lakonikus megfogalmazás, amely – igaz, hogy deklaratív módon – így szerepelt az Alkotmányban: „2.§ (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” A köztársaságot lassan tíz éve siratóknak rossz hír, hogy az Alaptörvény e körben (sem) írta felül az ideiglenes Alkotmányt. Változatlanul hagyta az államformát, a független és demokratikus jogállamiság deklarációját: „B cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam. (2) Magyarország államformája köztársaság.” Ezen túlmenően az Alaptörvény – lényegében az EU Alapjogi Chartájával megegyező – leltárát adja az emberi jogoknak, hazai alkotmányban soha nem látott alkotmányos védelmet biztosítva számukra.

Az eddigiek alapján rögzíthetjük, hogy a magyar jogállamnak elválaszthatatlan és nem vitatott része az alapvető (és Alaptörvényben biztosított) jogok teljes körű érvényesülése, a törvényesség (jogbiztonság) biztosítása, az alkotmányos intézmények/szervek léte és zavartalan működése, az igazságszolgáltatás függetlensége, a törvényhozó hatalomnak a végrehajtó hatalom feletti kontrollja. Ugye ismerős a 1848-as 12 pontból, majd az áprilisi törvényekből az Országgyűlésnek felelős „ministe­rium”?

Folytatjuk

A szerző alkotmányjogász.