A próbálkozások veszteséggel jártak a közszféra számára

Kudarcnak minősíti a magántőke bevonását az állami beruházásokba a Számvevőszék kutatóintézete. Elemzésük szerint az úgynevezett PPP-projektekben nem érvényesült a hatékonyság és költségtakarékosság, s nem sikerült elérni, hogy a beruházások ne rontsák a költségvetési és államadósság-mutatókat. A 2003-tól a kormányzat főleg autópálya-építéseknél, kollégium- és börtönberuházásoknál alkalmazta a módszert, amelyben magánbefektetőkre bízza a létesítmények felépítését, majd 25-30 éven át tartó üzemeltetését, amiért az állam előre meghatározott használati díjat fizet. A számvevők szerint azonban ez „nem kis veszteséggel járt a közszféra számára, míg a másik fél jelentős nyereséget realizált”.

Elsőként a 2003-as autópálya-építési kiírásoknál találkozhattunk a Public Privat Partnership (Köz és Magánszféra Partnerség) fogalmával. A szabad demokrata gazdasági miniszterek, valamint a kormányfő egyfajta csodaszerként emlegették a módszert, amely lehetőséget teremt a nagyvonalú építkezésekre anélkül, hogy növelné az éves költségvetési hiányt. Joaquín Almunia uniós pénzügyi biztos két évvel ezelőtti budapesti látogatása azonban jókora kiábrándulást hozott. Kiderült, hogy az autópálya-építések a magyarországi módszerekkel nem emelhetők ki a költségvetésből, vagyis hiába költ az állam 25-30 év alatt a beruházási összeg több mint másfélszeresére rúgó pénzt a létesítmények „visszabérlésére”, azt burkolt államadósságnak minősíti Brüsszel. Ennek ellenére a kormány tovább erőlteti a PPP-projekteket. Nyolc kollégium, két börtön és további autópálya-építkezések készülnek a magántőke bevonásával, sőt PPP-konstrukciónak minősül a kormányzati negyed aktuális kiírása is.

Előzmények

A számvevőszéki elemzés megállapítja: valójában már 2003 előtt is történtek kísérletek a magánszféra bevonására az állami beruházásokba. Ezek azonban kivétel nélkül komoly kudarccal végződtek.

Felzárkózásra törekvő térségünkben már 1994-től próbálkoztak módszerekkel, amelyek úgy adnának lehetőséget a beruházások fölpörgetésére, hogy az ne terhelje az adott év költségvetését. Erre találták ki a minisztériumok által alapított alapítványokat, közalapítványokat, gazdasági társaságokat, közhasznú társaságokat, amelyek átvették az állami feladatok egy részét, hogy „olcsóbban és hatékonyabban” oldják meg a feladatokat, hogy a „közcélok elérése érdekében magánforrásokat is mozgósítsanak”. Valójában azonban épp fordítva történt. 2002-2003 környékén a Számvevőszék 42 alapítványt, 100 közhasznú társaságot, és 147 gazdasági társaságot vizsgált, amelyek kivétel nélkül valamilyen állami szerv tulajdonában voltak, s működtetésük évi 600 milliárd forintnyi költségvetési forrást emésztett fel. Mint megállapították: a társaságok alapítása mögött sokszor a minisztériumi létszámcsökkentések látszólagos teljesítése állt, a szervezeteket funkció- és feladatelemzések nélkül hozták létre, s működésük semmiféle hatékonyságjavulást nem hozott, sőt egyharmaduk veszteséges volt. Ugyanakkor e szerveződéseknek köszönhetően jelentős közpénzek kerültek ki a szorosan vett állami ellenőrzés alól, valójában létezésük nem jelentett mást, mint a minisztériumi szervezetek burkolt megnagyobbítását.

Az elburjánzó költségvetési hiány szorításában 2004-2005-től a kormány is érzékelni kezdte a háttérszervezetek túlburjánzását. A 2003-ban nyilvántartott 304 szervezet 2005 végére 272-re csökkent, a 2006 második felében bejelentett megszorító intézkedések keretében pedig további 101 intézmény megszületéséről született döntés, ebből év végéig 30 felszámolása be is fejeződött.

Közelebb álltak a PPP fogalmához a kilencvenes évek második felében indított beruházások. Ahogy a számvevők fogalmaznak: ezekből akár sikeres PPP-projektek is lehettek volna, de az állami tárgyalók felkészültségének hiányosságai miatt nem sikerült kamatoztatni a lehetséges előnyöket.

Már a Budapest Sportaréna 2000-es újjáépítésénél felmerült: a létesítményt legalább fele részben magáncég finanszírozza, amiért cserébe az állam húsz évig rendelkezési díjat fizet majd. Végül azonban a francia Bouygues csupán 6 százalékkal vett részt az anyagi háttér megteremtéséből, 4 százalékot a költségvetés állt, 90 százalék pedig államilag garantált banki hitel volt. Ennek ellenére a beruházási döntéseknél 75 százalékos szavazattöbbsége volt a külföldieknek.

Szintén rossz példa az 1994-ben kötött M5 autópálya-szerződés. A francia-osztrák tulajdonú AKA (amelyben szintén feltűnik a Bouygues) 2002-ig irreálisan magas úthasználati díjakat szedett, ami az alsóbbrendű utakra terelte az autósokat – megtehette, ugyanis az állam 1995-ben garanciát vállalt a cég kieső bevételeinek pótlására. Végül az állam csak úgy tudott kihátrálni a zsákutcából, hogy PPP-szerű konstrukcióban kivásárolta a létesítményt – a reális érték közel négyszereséért. Mint a számvevők megállapítják: az egyoldalú szerződések az üzemeltetés kockázatát teljes egészében az államra hárították, ráadásul úgy, hogy a kormány nem biztosított magának lehetőséget a szerződésből való kilépésre.

A számvevőszéki elemzés utolsó elrettentő példája a Művészetek Palotája. PPP-konstrukció helyett itt egyszerű pénzügyi lízingről született döntés, vagyis hogy az állam a beruházás költségét tíz év alatt viszszafizeti a befektetőnek. A szerződés annyira rossz volt, hogy újra kellett tárgyalni. A módosítás eredményeként a visszafizetés idejére az üzemeltetés is a beruházó kötelessége lett – ez már közelebb áll a PPP-konstrukció szellemiségéhez -, s a „törlesztés” időtartama 30 évre nőtt. Ennek ellenére az Európai Unió 2005-ben költségvetési hiányt növelő tényezőnek minősítette a beruházást, vagyis a 66 milliárdos többletköltség ellenére sem sikerült teljesíteni a fő célkitűzést, hogy az építkezés ne növelje az államadósságot.

Kitekintés

A magyarországi kudarcok ismeretében hihetetlen, de valójában a PPP-beruházásokat támogatja az Európai Unió. Olyannyira, hogy Brüsszel „az infrastrukturális szakadék áthidalására” is ezt a módszert ajánlja az új tagországoknak. Az indoklás szerint a PPP magasabb színvonalú, hatékonyabb, olcsóbb szolgáltatást tesz lehetővé, kíméli az adott évi költségvetési deficitet, ráadásul a többletberuházásoknak gazdaságélénkítő hatásuk is van.

Ám ez csak akkor igaz, ha PPP-nek nevezett beruházások teljesítik a magánszféra bevonásának fő brüsszeli követelményét: hosszú távon is kíméljék a költségvetést, vagyis egyszerű fizetési csúsztatás helyett valóban hatékonyabb működést eredményezzenek, s valóban magánberuházások legyenek. E követelmények valamelyikének nem feleltek meg az említett magyarországi példák.

A Brüsszel által elfogadhatónak tartott PPP-kontrukciók lényege, hogy az építkezés költségeit, az ahhoz szükséges hiteleket ténylegesen a magánbefektetők állják. Hamar kiderült azonban, hogy csupán az építtetés kihelyezése kevés a költség-hatékony beruházáshoz. Ebben az esetben ugyanis a kiválasztott cég nem érdekelt a megfelelő minőségű anyagok használatában, ami nem várt költségvetési többletkiadásokat okozhat a későbbiekben. A köz- és magánszféra partnerségének jobban megfelel, ha az állam és a magánbefektető megosztják a kockázatokat, ennek pedig jobban megfelel, ha az építtető 20-30 évre a működtetést is felvállalja. Mindezért az állam a szerződéskötéskor előre meghatározott rendelkezésre állási díjat fizet. Ennek mértékét pedig a tenderezés során alkalmazott versenytárgyalás szoríthatja a gazdaságilag legoptimálisabb szintre. A PPP-időszak kifutása után a létesítmény tulajdonjoga vagy automatikusan az államra száll, vagy maradványértéken visszavásárolhatja azt, esetleg újratárgyalják a további üzemeltetés sorsát, természetesen a korábbinál mérsékeltebb díjakkal. Az unióban különösen Nagy-Britanniában népszerűek a PPP-projektek. A módszer 2000 évi kidolgozása óta 10 autópálya, 15 kórház, 7 börtön épült a magánszektor bevonásával. Írországban pedig iskolákat, Hollandiában kollégiumokat építettek PPP-konstrukcióban. Csupa olyan beruházás, ami korábban színtiszta állami feladat volt. A tapasztalatok azonban meggyőzték az uniót, hogy magánérdekeltségben legalább annyira hatékonyan lehet működtetni az ilyen jellegű intézményeket is – igaz, a börtönöknél például csak három év után billen a mérleg a magánműködtetés javára -, miközben az építkezések, modernizációk nagyságrendekkel felgyorsulnak. Az említett példák mellett Brüsszel vasúti és közműberuházásoknál, múzeumok, bérlakások, sportlétesítmények építésénél, honvédelmi beruházásoknál is javasolja a PPP-módszert. Egyetlen korlátozással: a PPP keretében vállalt későbbi kifizetések nem haladhatják meg a költségvetési bevételek 3 százalékát.

Legújabb tapasztalatok

Magyarországon 2003-ban Csillag István gazdasági miniszter dobta be először a köztudatba a PPP fogalmát. A 2002-es választási osztogatás, és az ebből adódó költségvetési rekorddeficit miatt ugyanis az országnak lényegében nem maradtak forrásai a különböző infrastrukturális fejlesztésekre – amiket pedig fokozottan szükségessé tett hazánk uniós csatlakozása. A PPP fő előnye hazánk számára az volt: a több százmilliárdos kiadások nem az adott év költségvetését vagy az államadósság-mutatókat terhelték, hanem 20-30 évre széthúzva jelentkeztek.

Elsőként az M6 autópálya épült a PPP-módszerrel, de ezt a megoldást választották az M5 továbbépítésénél is. S már folyamatban voltak az újabb hangzatos tervek, amikor az unió pénzügyi biztosa budapesti látogatásakor kiderült: Brüsszel nem ismeri el tényleges PPP-beruházásnak a magyar sztrádaépítéseket, mivel a PPP célja itt kizárólag az államadósság elrejtése. Általában a PPP-beruházások kockázata, hogy az unió statisztikai hivatala mindig csak utólag nyilatkozik arról: a hosszú távú kötelezettség-vállalás tényleg a köz- és magánszféra együttműködésének minősül-e, avagy csupán egyszerű pénzügyi lízingről, az államadósság-mutatók manipulálásáról van szó. A brüsszeli döntésnek megfelelően így már nem PPP-konstrukcióban írták ki az M3 és M7 autópályák továbbépítéséről szóló pályázatokat.

Születtek ugyanakkor újabb projektek. A nyugati mintákra támaszkodva a – szintén szabad demokrata – Oktatási Minisztérium PPP-konstrukcióban kívánja megoldani 10 500 kollégiumi férőhely létesítését. Ennek keretében már el is készült a debreceni, a miskolci, a veszprémi, a nyíregyházi, a soproni, a gödöllői, a gyöngyösi és egy budapesti kollégium. S szintén a PPP-t alkalmazná a kormány a börtönök unió által megkövetelt bővítésénél és korszerűsítésénél – Szombathelyen és Tiszalökön már meg is kezdődött az intézmények építése. Ezenkívül PPP-ben tervezik felépíteni a Magyar Televízió új székházát, valamint a Kormányzati Negyed épületegyüttesét is. A már megkezdett PPP-beruházások pillanatnyilag 300-400 milliárd forintot mozgatnak meg.

A számvevők úgy vélik: bár az utóbbi években a kormány egyre többet ki tud aknázni a PPP-konstrukció előnyeiből, többnyire még ma is inkább csak az adósság-mutatók javításának céljából folyamodnak a magánszféra bevonásához. Márpedig nem biztos, hogy ez így megéri, hiszen a beruházási és banki költségek mellett a PPP-konstrukcióknál ki kell fizetni az üzemeltető két-három évtizedes hasznát is. A kétségeket erősíti, hogy több önkormányzat épp a horribilis költségnövekedés miatt lépett visz-sza a PPP-beruházásoktól. Az önkormányzatok 169 esetben írtak ki tendert tanuszoda, tornacsarnok, tornaterem stb. megvalósítására, eddig azonban csak 17 építése kezdődött meg, s becslések szerint 35-40-nél meg is áll majd ez a szám. A többi esetben az önkormányzatok úgy döntöttek, hogy inkább maguk vezénylik le a beruházásokat.

Kárász Andor