Idén különböző témában, de több, az unió jövőjét is befolyásoló népszavazást tartottak EU-tagországokban, s mindegyiknél azt láttuk, hogy alakítottak a mainstream gondolkodás irányán. Mindegyik egy kis ütéssel ért fel, és átrendezte a viszonyokat, ez alól szerintem a magyarországi népszavazás sem lesz kivétel – mondta a Demokratának Orbán Balázs. A Századvég Alapítvány kutatási igazgatójával, a Migrációkutató Intézet vezetőjével arról beszélgettünk, hol tart most a menedékkérelmezők szétterítéséről szóló vita, illetve milyen eredménye lehet a magyar Alaptörvény módosításának.

– A menekültek áthelyezéséről szóló uniós tanácsi döntés elsősorban a szolidaritásról szól, a magyarországi, kötelező kvótákról tartott népszavazás pedig jövőbeni intézkedésekre vonatkozott, fogalmazott múlt héten Alexander Winterstein, az Európai Bizottság szóvivője. Próbáljuk meg értelmezni ezt a kijelentést: miről szól az említett tanácsi döntés, és mi lehet az EU jövőbeni terve?

– A félreérthetőséget két tényező okozza. Egyrészt az, hogy többféle kvótadöntésről beszélünk. Másrészt pedig az EU döntéshozatali mechanizmusának összetettsége is okozhat zavart, hiszen a különböző uniós szervezetek, intézmények képviselői gyakran teljesen eltérően kommunikálnak bizonyos ügyekben, így a migránskérdésben is. Hogy a szóvivő szavait megértsük, menjünk vissza az időben 2015-ig, amikor az Európába irányuló irreguláris migráció tetőzik, az uniós vezetők pedig érzékelik, hogy a dublini rendszer nem működik. A görögök és az olaszok ugyanis nem regisztrálják a menedékkérőket, holott a Dublin III. szerint ezeket a kérelmeket nekik kellene elbírálniuk. Ezzel tehát egyfelől nem hajtják végre a kötelezettségüket, saját szemszögükből viszont joggal hivatkoznak arra, hogy ebben a helyzetben a dublini szabályozás rendkívül igazságtalan, hiszen minden terhet a frontországokra helyez. Erre az uniós vezetőknek az a válaszuk, hogy bele kéne nyúlni a rendszerbe, és átmeneti jelleggel szét kellene szórni a menedékkérelmezőket a tagállamok között, hogy mindenki egyenlően vegye ki a részét a megnövekedett feladatokból. A döntés meg is születik, negyvenezer menedékkérőről, önkéntes alapon. Vagyis csak az a tagország vesz ebben részt, amelyik ezt vállalja. De ennél ugye sokkal több ember érkezett és érkezik az EU-ba. A következő turpisság pedig az volt, amikor már újabb százhúszezer ember vonatkozásában döntött a Tanács, miniszteri szinten, egy újabb kvótáról, immáron kötelező alapon. Magyarországra ennek értelmében 1294 embert helyeznének át. Ezek a döntések nem rendes jogalkotási eljárás keretében születtek, hanem úgynevezett átmeneti intézkedésként. Ilyen intézkedésekről a Miniszterek Tanácsa dönthet, minősített többséggel, az Európai Parlamenttel történő konzultációt követően. A százhúszezer ember kötelező áthelyezéséről szóló döntés jogalapja azonban finoman szólva is vitatható, ezért azt Magyarország és Szlovákia is megtámadta a luxemburgi bíróságon. A legfontosabb érvünk, hogy a határozat formailag rendkívül ingatag lábon áll, mert az átmeneti intézkedéseket nem arra találták ki, hogy felülírják vele az uniós jogot, esetünkben a dublini rendeletet. Sokan vélik úgy, hogy sikerrel vesszük ezt az akadályt, és a bíróság kimondja majd, hogy a százhúszezer migráns szétosztásáról szóló tanácsi döntés uniós jogba ütközik.


– Csakhogy a hírek szerint a luxemburgi döntés 2017 első felénél hamarabb nem születik meg…

– Igen, ez így van. A százhúszezer menedékkérő áthelyezéséről szóló határozat pedig egészen addig érvényben van, amíg a bíróság nem dönt, ám az elmúlt hónapok tapasztalatai alapján a rendszer nem nagyon működik. Folyamatos vita van például arról, hogy melyik tagország hány áthelyezett kérelmezőt fogadott a döntésben szereplő számhoz képest. Ezzel az elmúlt hetekben az Európai Parlament is foglalkozott. Emellett természetesen rendszeresen felmerülnek olyan javaslatok is, amelyek minden eddig felmerült és a jövőben felmerülő áthelyezési javaslat végrehajthatóságát és működőképességét akarják biztosítani. Folyamatosak a törekvések arra is, hogyan egységesítsék a kérelmezőknek és a nemzetközi védelemre jogosultaknak járó juttatásokat, hogy ugyanannyit kapjon egy menekült mondjuk Magyarországon mint Németországban. Amíg ugyanis jelentős eltérés van az összegek között, addig értelemszerűen mindenki olyan országokba akar kerülni, ahol több pénzt kap. Problémát okoz a kérelmezők utazgatása is. Egy menedékkérő a szabályok szerint csak abban az országban mozoghat szabadon, amelyikben a kérelmét elbírálják, a gyakorlatban azonban, a belső határok nélküli schengeni térségben ellen­őrzés nélkül átjutnak egyik tagállamból a másikba. Egyes elképzelések szerint ez a szabályszegés kihatással lenne az illető menedékjogosultságára is, de egyelőre erről sincs döntés.


– A legveszélyesebb terv viszont az, hogy a százhúszezer menekült esetében alkalmazott százalékos elosztást általános érvényűvé akarják tenni…

Fotó: Vermes Tibor/Demokrata

– Valóban, ez a harmadik kör, hiszen egyelőre százhatvanezer emberről született döntés, miközben csak tavaly egymillió-háromszázezer új kérelmező érkezett az Európai Unióba. Márpedig ha körbenézünk az érintett térségekben, akkor tartós folyamatra kell felkészülnünk, így hosszabb távú koncepcióra lenne szükség. Erről szólnak az Európai Bizottság idei javaslatai, amelyek szerint minden ideérkező menedékkérelmezőt, attól függetlenül, hol lépett be a kontinensre, egy referenciakulcs alapján szét kellene teríteni a tagállamok között.
– Ekkor, csak a tavaly érkezett egymillió-háromszázezer emberrel számolva, már több mint tízezres tömeg kerülne hazánkba.

– Így van, és a folyamatokat elnézve ez évről évre több ezer ember menedékérelmének elbírálását jelentené hazánk esetében. A mostani évben ez a már regisztrált és Magyarország területét elhagyó kérelmezők egy részének visszafogadásán túl nem jelentené új kérelmezők áthelyezését. Ám ha a kerítés miatt tartósan kevesebb ember tud erre jönni a jövőben, akkor mindez hosszú távon folyamatosan máshol belépett és máshova igyekvő kérelmezők ide helyezését jelenti. Az Európai Bizottság ezen javaslatát az EU már nem átmenti intézkedésként, hanem rendes jogalkotási eljárás keretében fogadná el úgy, hogy maguk is egyértelműen leírják: ha sikerül átvinni, akkor az előző döntéseket vissza lehet vonni, mert az új javaslat „végleges, jövőbe mutató megoldást kínál”. A rendes jogalkotási eljárás úgy néz ki, hogy a Bizottság tesz egy javaslatot, az Európai Parlament társjogalkotóként szavaz róla, illetve a tagállamoknak a miniszteri szinten működő Tanácsban is minősített többséggel – tehát nem feltétlenül egyhangúlag – el kell fogadniuk a döntést. Ott tartunk, hogy az EB javaslata megszületett, most kezdődnek a tárgyalások, vagyis a népszavazás, illetve az alkotmánymódosítás ütemezése ilyen szempontból tökéletes.


– A Demokratikus Koalíció Gréczy Zsolt révén a múlt héten is bedobta, hogy a tagállamok állam- és kormányfőit tömörítő Európai Tanács egyhangú döntést hozott a kvótákról, vagyis a határozatot Orbán Viktor is aláírta. Mi igaz ebből?

– Az Európai Tanácsról azt érdemes tudni, hogy a jogalkotásban nem vesz részt, hanem stratégiai irányokat határoz meg, döntéseit konszenzussal hozza meg. A konszenzuskényszerből következik, hogy a magyar miniszterelnöknek is vétójoga van, és Orbán Viktor élt ezzel. Minden olyan pontot megvétózott, amiből az következne, hogy Magyarországra nézve kötelező áthelyezési mechanizmus működik. Ezzel együtt születtek olyan szövegek, amelyek erre az áthelyezési mechanizmusra utalnak, de ezeket nem állt Magyarországnak érdekében úgy általában kivétózni, hiszen feleslegesen nem érdemes kerékkötőnek lenni, „ha akarják, csinálják”. Ismétlem azonban, hogy ezekben nincs olyan, amelyből az következne, hogy hazánk vállalna bármilyen kötelező jellegű kvótát. A baj az, s ezt a miniszterelnök el szokta mondani, hogy az Európai Bizottság rugalmasan értelmezheti ezeket a szövegeket, és így születhetett meg a kötelező áthelyezésről szóló javaslat. Itt tartunk most, ez egy folyamatban lévő vita. Nyilván arra kell törekednünk, az a kormány feladata, hogy a Bizottság ezt a javaslatát vonja vissza vagy módosítsa, és az Európai Parlamenten ne menjen keresztül egy számunkra kedvezőtlen döntés, a Tanácsban pedig minél több ország mellénk álljon. A népszavazás politikai értelemben elég erőt ad ahhoz, hogy a magyar kabinet ennek megfelelően lépjen.


– Mekkora súlya van a magyar referendumnak? Mennyit számít 3,3 millió uniós állampolgár véleménye?

– Az idén különböző témában, de több, az unió jövőjét is befolyásoló népszavazást tartottak EU-tagországokban, és mindegyiknél azt láttuk, hogy alakítottak a mainstream gondolkodás irányán. Mindegyik egy kis ütéssel ért fel, és átrendezte a viszonyokat. Ez alól szerintem a magyarországi népszavazás sem lesz kivétel. Ráadásul a magyar kormány arra spekulál, nem alap nélkül, hogy a következő egy évben több olyan vezető is megerősödhet a legfontosabb uniós tagországokban, akik a magyar állásponthoz közelebb állnak. A közeg tehát a következő egy évet belátva nem romlani, hanem javulni fog. Gondoljunk az olasz népszavazásra, az osztrák, de akár a francia, a német vagy a holland választásokra is.


– És persze folyamatban van az Alaptörvény módosításának előkészítése is, amit Orbán Viktor már a népszavazás éjszakáján bejelentett. Ebben a kérdésben mi lesz az erősebb: a tagállami alkotmány vagy az uniós szabályozás?

– Tudni kell, hogy az Európai Unióban a migrációs helyzettől függetlenül zajlik egy vita arról, hogy melyik jogrendszer és ahhoz tartozó melyik bíróság az erősebb. Gondoljunk a luxemburgi Európai Unió Bíróságának és a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságának az ellentétére. Az uniós jogba, az alapszerződések közé ugyanis bekerült, hogy az EU csatlakozik az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez, ebből pedig az következik, hogy emberi jogi ügyekben az uniós jog fölött őrködő luxemburgi bíróság a strasbourgi alá kerül. A luxemburgi bíróság azonban ezt a csatlakozást folyamatosan akadályozza, nyilván azért, hogy védje a saját integritását. Ez a meccs még nem dőlt el. De a „ki az úr a háznál” típusú vitáknak van leágazásuk a tagállami alkotmánybíróságok szintjén is. Az EU ugyanis ismeri az uniós jog elsőbbségének elvét, s ezt az elsőbbséget a tagállami alkotmánybíróságokkal szemben is megköveteli. Több olyan alkotmánybíróság is van ugyanakkor, amely már kinyilvánította, hogy az ország alkotmányának akár az uniós joggal szemben is érvényt kíván szerezni. Ezt kimondta például korábban elvi éllel a német alkotmánybíróság, de új tagállamokban, például Csehországban és Lengyelországban is történtek hasonlók. A cseh alkotmánybíróság például egy 2012-es döntésében kerek perec kimondta, hogy a luxemburgi bíróság egy döntésében túllépte felhatalmazásának kereteit, azaz ultra vires módon cselekedett. A jogrendszerek küzdelme, ha úgy tetszik, a „Trónok harca” tehát folyamatosan zajlik.


– Szóval igazából nincs válasz arra, hogy az uniós jog vagy a tagállami alkotmány-e az erősebb…

– Van válasz, csak ez attól függ, kit kérdezünk meg. Ha egy nemzetközi vagy uniós jogászt, akkor valószínűleg azt fogja mondani, hogy az uniós jog elsőbbsége mindennek a sine qua non-ja, elengedhetetlen feltétele, és teljesen abszurd a felvetés, hogy azt bármi felülírja. Ha viszont egy alkotmányjogászhoz fordulunk, akkor nagyjából azt a választ kapjuk: bár dolgozni kell azon, hogy az uniós jog és a tagállami alkotmányok között ne legyen feszültség, ám ha mégis van, az alkotmánybíróságnak joga van érvényt szerezni az alkotmánynak, akár az uniós joggal szemben is. Egyébként magam is ezt vallom. Nem véletlen továbbá, hogy a bíróságok fenntartják maguknak azt a jogot, hogy az uniós alapszerződés-módosításokat vizsgálják. Ha tehát megszületik a tervezett Alaptörvény-módosítás, az nem a kormánynak segít, hanem az Alkotmánybíróság mozgásterét növelheti, amennyiben jogi konfliktus lesz az uniós jog és az Alaptörvény között, például a migráció ügyében.


– Hétfőn Orbán Viktor beterjesztette az alkotmánymódosítás javaslatát. Mindez megakadályozhatja, hogy Magyarországot kötelezni lehessen migránsok átvételére?

– A javaslat szerint a nemzeti identitás körülírásán, rögzítésén túl hozzányúlnak majd egyebek mellett az E) cikkhez, amely az uniós jog és a magyar jog viszonyát rendezi. Jelen pillanatban úgy fogalmaz, hogy Magyarország „az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja”. Most kijelölnek olyan területeket, amelyekre a közös szuverenitásgyakorlás nem terjedhet ki. Amennyiben az Országgyűlés elfogadja a módosításcsomagot, ami ezt több irányból is körülbástyázza, akkor a jogi viták tekintetében nemcsak az unió és a kormány, hanem az unió és a magyar Alkotmánybíróság térfelén is pattog a labda.


– Ha ez a módosítás a terveknek megfelelően még novemberben megtörténik, akkor nem leszünk elkésve?

– Semmiképpen sem. Hiszen politikai síkon folyamatos a vita és nem is látszik egyelőre kompromisszum, jogilag pedig nincs semmilyen olyan kényszerítő erő, ami még sürgetőbbé tenné az Alaptörvény módosítását. Úgy is mondhatnám: a népszavazás ütemezése ebből a szempontból kitűnő volt.

Bándy Péter

(Megjelent a Demokrata október 12-i számában)