2002 októberében jelentette meg az Európai Konvent azt az európai alkotmánytervezetet, amelynek 46. paragrafusa az Európai Unióból való kilépés jogának lehetőségét tartalmazta. A végleges tervezetet, amely egy kilépési klauzulát tartalmaz Önkéntes kilépés az unióból címen 2003. június 13-án hozták nyilvánosságra.

A nyilvánosságban zavar uralkodik az Európai Közösség és az Európai Unió fogalmai körül. A közvélemény vagy nem tudja, mit jelentenek ezek a fogalmak, vagy ha mégis, akkor viszont úgy hiszi, hogy az Európai Unió három közösségből áll, az Európai Közösségből, az Európai Szén- és Acélközösségből és az Európai Atomenergia Közösségből. Azonban az unió ezen közösségek mellett még a közös kül- és biztonságpolitikából, továbbá a fokozott együttműködésből és a rendőrségi és igazságszolgáltatási együttműködésből áll! Ilyen formán a kilépés az Európai Közösségben az uniós tagság és az európai uniós szerződésnek való alávetettség és az ebben való részvétel végleges és teljes megszüntetését jelenti.

Nincs kilépés

Vegyük szemügyre az Európai Közösség szerződésének néhány pontját.

312. §: E paragrafus értelmében a szerződés érvényességének időtartama korlátlan és nem korlátozhatatlan időre van megállapítva. Ez a „végtelenségi elv”. Az szerző nagyon pontosan fogalmazta meg ezt pontot. Bár a szerződés nem teszi lehetővé a tagállami kilépést, mégis ezen jogot nem lehet kizárni. Ami a „végtelenségi elv” feloldhatatlanságát illeti, egyfajta korlátlan kötelezésnek a törvényben lennie kell, mert ha az érvényességi tartamot meghatározzák, úgy a dezintegráció kérdése merül fel, amely aztán bizonytalansági faktort eredményez.

292. §: E paragrafus szerint a szerződés értelmezési és alkalmazási vitáit kizárólag a szerződésben található, előírt békítési-közvetítési lehetőségekkel kell megoldani. A kilépés azonban nem szerepel a megoldási lehetőségek között, ezért a kilépés nem megengedett. Elképzelhetőek azonban olyan esetek, amelyek az előírt problémamegoldási módszerekkel nem oldhatóak meg.

297. §: Egy tagállam közrendjének súlyos, államon belüli zavarása, háború vagy háborúval fenyegető nemzetközi konfliktus esetén ennek a paragrafusnak az előírása alapján kötelezettség áll fenn kölcsönös konzultációkra és egy egységes eljárás kialakítására, ami a közös piac működésébe való kedvezőtlen behatások elhárítására irányul. Az államok önálló cselekvése nem elfogadott. A problémahelyzet feloldása végett egy esetleges EU-ból való kilépés nem engedélyezett.

Van kilépés

A lehetőségeket most az Európai Unió szerződése alapján vizsgáljuk.

1. §: Az Európai Közösségek az Európai Unió alapját képezik. Az Európai Unióban való tagság előfeltétele az Európai Közösségekben való tagság. Ennek következtében az Európai Közösségekből való kilépés automatikusan az Európai Unióból való kilépést eredményezi. Következésképpen a kilépés két szinten mehet végbe: az Európai Közösségek szintjén, ami az unióból is kivezet, és az Európai Unió szintjén az Európai Közösségekben való tagság megőrzésével.

6. (3) §: Ez a paragrafus az Európai Unió föderatív felépítésének tilalmát foglalja magába: az unió óvja az egyes tagállamok nemzeti identitását. Felmerül a kérdés, hogy vajon ennek a rendelkezésnek megszegése teremt-e kilépési alapot. Itt szoktak felvetődni eltérő elképzelések az unió vezetésében magáról az unió felépítéséről, hogy ez vajon inkább Európai Egyesült Államok vagy Szuverén Európai Államok Szövetsége (uniója) legyen? Jogilag nézve minden föderalisztikus törekvés – ezen szerződés ez idáig változatlan rendelkezése szerint – tisztán jogellenesnek minősül.

Európa-jogi értelemben minden olyan szerződésmódosítás, amely e paragrafusnak ellentmond vagy e rendelkezést megsérti, semmis.

7. §: A szerződés 6. paragrafusában felsorolt alapelvek (szabadság, demokrácia, emberi jogok, alapvető szabadságjogok, jogállamiság, római szerződések alapvető jogai, tagállamok nemzeti identitása) jelentős és tartós megsértése esetén sem fenyeget kizárással, és a tagállami kilépés sem foganatosítható. Ehelyett egy eljárást szabályoz a paragrafus, amely kényszereszközként az érintett tagállam egyes jogait felfüggesztheti, és amely az európai uniós szerződésből veszi jogerejét.

48. §: Ezen keresztül az Európai Unió szerződése és az alapító szerződések is megváltoztathatóak. Megjegyzendő azonban, hogy minden egyes szerződésmódosítást a tagállamok ratifikációjának kell követnie, pontosabban a módosítások akkor lépnek jogerőre, amikor valamennyi tagállam saját alkotmányjogi előírásai alapján a módosítást ratifikálja. Azaz a módosítás egyhangúságon alapul, ezáltal integrációellenes. Maguk a szerződésmódosítások a közösségi szerződések célkitűzéseit hivatottak figyelembe venni.

Az egyhangúsági elv a kilépési jogot megakadályozhatja azáltal, hogy a tagállamok a szerződésmódosításokat valamennyien meg kell szavazzák, ezáltal védve vannak a saját akaratukkal ellentétes megegyezésektől. Tehát egy politikai vagy gazdasági megállapodás, ami tegnap még előnyös volt, már akár ma is hátrányt okozhat. Ha tehát A ország működése B ország gazdaságától jelentősen függ, úgy valószínűtlen, hogy A ország a kilépést ratifikálva B országnak ezt lehetővé tenné, hiszen ezáltal a gazdasági kapcsolataik gyökeresen megváltoznának. Ez a gondolkodás még akkor is jelen van, ha A országnak valójában jól jönne hosszú távon a kilépéshez való jog. Jogi elemzők szerint mégis a 48. § lehetne a kilépéshez vezető jogi út.

49. §: Egy másik lehetőség lehetne a 49. § alkalmazása, amelyik az Európai Unióhoz való csatlakozást szabályozza. A 48. § és a 49. § alapján a kilépési kérvényt az Európa Tanácsnak kellene benyújtani (akárcsak az európai alkotmánytervezet I-59. § 2. bekezdése szerint ). A szerződésmódosításról a végleges döntés azonban mindkét rendelkezés előírásai alapján a tagállamok ratifikációján múlik. A 49. § rendelkezésével szemben a 48. § szerint maga a Európai Bizottság is indítványozhatja a kiválást. Itt persze fennáll annak a veszélye, hogy a bizottság pusztán diplomáciai okokból ezen jogával nem él, azaz ez a kezdeményezési jog figyelmen kívül marad. A 49. § megköveteli az Európai Parlament tagjainak abszolút többségi jóváhagyását, míg a 48. § csupán a parlament meghallgatását írja elő.

Van is, meg nincs is

Mialatt a Konvent az európai alkotmány tervezetén dolgozott, merült fel az unióból való kilépés jogának kérdése, amely példátlan helyzetet hozott létre az európai integráció történelmében. A Konvent elnöksége 2003. április 4-én Brüsszelben felvetette, hogy a készülő alkotmányban az unióból való kilépés jogát is rögzíteni kellene. Azaz a tagállamok nemzeti alkotmányaik előírásai alapján a kiválásról maguk dönthetnének. Egy ilyen tervet a tagállamoknak be kellene jelenteniük az Európa Tanácsnak, amelyben nemcsak a tagállamok, de a csatlakozó államok képviselői is jelen vannak. A kiválásról az Európa Tanács az unióval tárgyalna, ami alapján egy megállapodás létrejönne, amelyet a tanácsnak és a parlamentnek kéne jóvá hagyni. A tagállam kilépése nem azonnali lenne, hanem a kilépési szándék a strasbourgi bejelentésétől számított két év elteltével válna valósággá. Mint már láthattuk, a közösségi szerződésekben nincsen olyan explicit rendelkezés, amely a kiválást lehetővé tenné, de legalábbis arra utalna, mi történne akkor, ha valaki megváltoztatná az unióról alkotott felfogását.

Vagyis a kilépés kérdése még mindig problematikus. Egy csatlakozás elméletileg egy visszavonható aktus, egy állam parlamentje dönthet úgy, hogy a közösségi szervektől a csatlakozási eljárás során az ezeknek delegált jogokat visszavonja. Az alkotmánymódosítások elméletileg visszaállíthatóak és a csatlakozási szerződés felmondható. A valóságban azonban a tagállamok szorosan egymáshoz vannak kötve, egymásra vannak utalva. Rengeteg közösségi szerv van, közösségi programok, közösségi politika, közösségi költségvetés stb.

Különösen jelentős probléma a tagállami befizetések és az uniós kifizetések kérdése. Hogyan kellene ezeket a pénzeket szabályozni kilépés esetén? Mi lenne a vállalkozások, a magánszemélyek sorsa, akik közvetlenül érintve vannak a tagság által? Milyen jelentős következményekkel járna a kilépés, ha egy tagállam egyoldalúan kilépne és tagságát felfüggesztené? Mi lenne azokkal, akik uniós állampolgárként egy másik tagállam területére költöztek?

A tagadás joga

A legizgalmasabb kérdés így fogalmazható meg: mi lenne, ha egy tagállam az új európai alkotmányt nem fogadná el? Azt az alkotmányt, amit a következő EU-választás alkalmával szeretne az unió elfogadtatni. Az egyes tagállamok kell hogy döntsenek az alkotmányról, nekik kell jóváhagyniuk. Jóváhagyásuk nélkül nincs semmi.

Mármost előfordulhat, hogy egy tagállam kiírja a népszavazást, ám a nép nemmel voksol az Európai Unió alkotmányára. Ilyesmi már történt a maastrichti és nizzai szerződések során. Az eset sokkal bonyolultabb, mint egy szerződésmódosítás, mivel ha egy tagállam egy szerződést nem fogad el, úgy az utolsó szerződés marad hatályban, de mivel az új EU-alkotmány a korábbi szerződések helyére lép, így alternatíva nem marad. Tehát ha egy tagállam elutasítja az alkotmányt, légüres térben találja magát, viszonya az unióhoz tisztázatlanná válik.

A kérdés ekkor így merül fel: tag vagy nem tag? Ezt a problémát leküzdendő két javaslat ismeretes: legyen egy összeurópai választás, amelynek eredménye minden egyes tagállamot kötelez. Itt a probléma abban áll, hogy a nagy államok a kicsik véleményét egyszerűen elmosnák. A második – fifikás – javaslat ugyan továbbra is meghagyná a jelenlegi tagállami népszavazást, ám aki nemmel szavaz, az csak saját személyében nem lenne tagja az uniónak, onnantól kezdve viszont a belső piac része maradna. Úgy menne, hogy maradna is.

Nemzetközi színtér

A kilépési eljárás elméletileg a nemzetközi jogra alapozva is végbemehet. Van hely az európai jogban a nemzetközi jog számára? Lehetőségében áll a tagállamoknak a szerződést egyedül konszenzussal megváltoztatni? Jogukban áll a tagállamoknak a közösségi szervek részvétele nélkül, továbbá ratifikáció nélkül a kilépést megszavazni? Mindez komolyan érinti a szuverenitás kérdését.

Általános nemzetközi jogszabályok és az 1969. május 23-i bécsi konvenció 39. paragrafusa alapján a szerződőknek jogukban áll egy szerződés megváltoztatása, módosítása. Ezen változtatásoknak nincsenek formai követelményei. Az előbb említett konvenció 54. paragrafusának b pontja szerint a kilépésre valamennyi tagállam jóváhagyásával keletkezik jog. A nemzetközi jogi szabályok megváltoztatásának érvényessége kapcsán az Európai Unió bírósága a „Defrenne vs. Sabena” ügyben nyilvánította ki véleményét: a tagállamok csak a törvények adta és a szerződések szabályaiban meghatározott eljárások alapján hozhatják meg döntéseiket, egyoldalú cselekmények és kezdeményezések nem megengedettek. Mégis egyes kivételes esetekben lehetőség nyílhat az Európai Unióból való egyoldalú kilépésre, mégpedig a nemzetközi jog alapján. Minden tagállam kérvényezheti az uniónál azonnali kilépését, amennyiben:

1. az Európai Unió saját céljai ellen tesz, ezeket megsérti, illetve radikálisan megváltoztatja;

2. súlyos sérelem éri a nemzetállamoknak fenntartott, illetve fennmaradt szuverenitási hatásköröket;

3. a tagállam gazdasági stabilitása a tagságból eredő anyagi, illetve gazdasági kötelezettségek, terhek miatt jelentősen veszélybe kerül.

A kilépés formája

A kilépés formájának értelmezésekor a fő probléma abban áll, hogy a kilépés természetét tisztázni kell. Maga a kilépés fogalom csak egy kiválást jelent az unióból, azonban ennek sajátosságait nem határozza meg.

A végleges európai alkotmánytervezet I-59. paragrafusának 2. bekezdése kimondja, hogy az Európa Tanács irányelveinek alapján az unió a kilépni akaró állammal megegyezés kialakításáról tárgyal, majd meg is köti – a kilépés módjának megállapítása céljából. Ebben a kilépő állam jövőbeli kapcsolatát az unióval is figyelembe veszik. Ez a paragrafus a kilépést egyezményhez köti. Amennyiben egy állam a teljes kiválás mellett dönt, kapcsolatait a primér és szekunder közösségi joghoz jelentősen megváltoztathatja, vagyis jogában áll az unióba való belépése előtti jogrendszerét és az unió által követelt alkotmányos változtatásokat eredeti állapotukba visszaállítani, de legalábbis az uniós szabályozásoktól eltérni. Ezzel máris fellép egy jelentős probléma: az egyes államok saját jogrendszereiket a minden területen hatékony együttműködés céljából igazították egymáshoz, hogy gazdasági potenciáljuknak így lökést adhassanak, amelynek alapjául az Európai Közösség szerződésének 2. paragrafusa szolgál. A közösség feladatai: egy közös piac kialakítása; egy gazdasági- és valutaunió kialakítása; a közösségi politikák és intézkedések végrehajtása.

Ördögi kör

Ha már kilépett, mi történik? Kint marad? Visszatér? Visszatérhet. A kilépett tagállam visszatérésének lehetősége fennáll, azaz ha egy kilépő tagállamban egy EU-szimpatizáns kormány kerül hatalomra, úgy ez a csatlakozást ismételten felvetheti és a kilépett tagállamot akár ismét visszavezetheti az EU-ba. Ezt követően, ha egy következő kormány ismét az unió káros hatásait véli felfedezni és jogával élve máris kinn találja magát az unióból, elméletileg létrejön az ördögi kör.

Ilyen meglepő helyzetet az európai alkotmány elvileg lehetővé tesz, ugyanis az európai alkotmánytervezet I-59. paragrafusának 4. bekezdése alapján egy állam, amelyik az unióból kilépett és ismét csatlakozni szeretne, ezen igényét a tervezet I-57. paragrafusának 1. bekezdése alapján támaszthatja, ami a tervezet I-2. paragrafusára hivatkozik és az unió értékeit sorolja fel: az unió az emberi méltóság, a szabadság, a demokrácia, a jogállamiság és az emberi jogok óvásán nyugszik, az unió egy békés társadalom kialakításán fáradozik, amelyben a tolerancia, az igazságosság és a szolidaritás uralkodik.

Az ördögi körrel szemben szólalt fel a német külügyminiszter, Joschka Fischer, aki, mint azt nyilatkozta, a maga részéről a kilépési klauzulát kifejezetten töröltetné. Gisela Stuart angol és Liene Lepina litván országgyűlési képviselők viszont a klauzula fontossága mellett törtek lándzsát, arra hivatkozva, hogy az EU nem börtön, ahonnan nincs kiút. A kilépési klauzula ellenzői attól tartanak, hogy a rendelkezés az uniót gyengítené és az unión belüli politikai nézeteltérések esetén a kilépési fenyegetés akár kényszerítő eszközként lehetne bevethető.

Fő az óvatosság

A 2000 decemberében megkötött nizzai szerződés fő célja, mint már említettem, az unió intenzívebb bővülési képességét és ezzel a jövő évi csatlakozásokat hivatott elérhetővé tenni az unió számára. Biztosítandó a csatlakozó volt Kelet-Európa bizalmát és a bizalmán keresztül egy derűs és lendületes indulást – ezért kell létrejönnie a kilépési klauzulának. Mert az egykori Kelet még közvetlenül – bár meghökkentően kelletlenül – emlékezik a Szovjetunióra, amit a Nyugat viszont lényegében csak Hollywood és a James Bond-filmek mérsékelten szakszerű tolmácsolásában ismert meg, és bár a Szovjetunió – és „önkéntes” szövetségesei – törvényeiben sok más szép elv mellett a kilépés joga is létezett, alkalmazása, mint tudjuk, lehetetlen volt: az a rendszer, az az unió maga volt a börtön.

Minden világhatalmi kezdeményezés egy új birodalom alapját is képezheti. És eddig kivétel nélkül minden birodalom elnyomáshoz, nemzetek kiirtásához, földrészeket besötétítő háborúkhoz, majd a teljes összeomláshoz vezetett.

Bízzunk abban, hogy nem ez lesz a sorsunk. Bízzunk abban, hogy győz a józan ész és az emberi lépték. Talán Európának sikerül, ami soha senkinek nem sikerült a történelemben: a bölcs önmérséklet legyőzi a pénz- és hatalomvágyat. Talán Európa az emberi civilizáció újjászületésének bölcsője lehet. Biztos, ami biztos, légy résen, Magyarország!

Bencsik Dávid, Hamburg