Politikai dinamit gazdasági álruhában

Föderáció vagy nemzetállam? Az Euró­pai Unió jövőjéről szóló kérdés sok esetben erre a két szóra egyszerűsödik le. Az egyik oldalon azok állnak, akik az EU jövőjét a nemzetállamok feletti, úgynevezett szupranacionális politikai és intézményi szint megerősítésében látják. Ők azok, akik mindent megtesznek a nemzeti, tagállami törekvések elfojtásáért.

Ők azok, akik minden, a nemzeti érdekekért kiálló politikust nacionalistának bélyegeznek. Ők azok, akik szerint a brüsszeli intézményeknek kell további jogosítványokat adni, hogy a közvetlen demokratikus felhatalmazással rendelkező tagállami vezetők helyett brüsszeli bürokraták döntsék el, milyen irányba menjen tovább az unió. Jelszavuk az Európai Egyesült Államok!

A másik oldalon azok találhatók, akik az erős nemzetállamokban látják az Európai Unió jövőjét. Álláspontjuk szerint az unió döntéshozatalában a tagállamokat, az azok közötti partnerséget kell erősíteni. Az uniós döntéshozatalban a végső szót az állam- és kormányfőket tömörítő Európai Tanácsnak kell kimondania. Véleményük szerint ellen kell állni a brüsszeli intézmények – különösen az Európai Bizottság és az Európai Parlament – hatáskörének további bővítését célzó törekvéseknek.

Szembemenve az uniós intézmények által előszeretettel hangoztatott, átláthatóságra és nyilvánosságra vonatkozó elvekkel, ezen törekvések az elmúlt években titokban, „fű alatt” zajlottak úgy, hogy az uniós intézmények valós szándéka – nevezetesen a tagállamok mozgásterének csökkentése – sokáig rejtve maradt. Ez az úgynevezett lappangó hatáskörbővítés, melynek során a hatályos uniós szerződésekben kijelölt határokat átlépve olyan szakpolitikai, politikai területeken is beleszólást kívánnak maguknak az EU-s intézmények, ahol nincs felhatalmazásuk. Míg azonban az Európai Parlament ez irányú törekvései megrekedtek a kommunikációs szempontból hangzatos, de érdemi hatás nélküli politikai kiáltványok szintjén, addig az Európai Bizottság olyan eszközöket igyekezett magának találni az elmúlt években, melyek révén a tagállami szándékokat korlátozó, sok esetben azok érdekeit sértő, a tagállami vezetők által hozott döntésekkel szembemenő politikát erőltethet a nemzetállamokra.

Az egyik legjelentősebb ilyen eszköz az európai szemeszter intézménye, amely eredetileg a gazdasági kilábalást támogató eszközként indult 2010-ben. Fókuszát tekintve a maastrichti kritériumok betartatására, majd a szociális ágazat monitorozására helyezte a hangsúlyt, leginkább a munkanélküliség visszaszorításának céljával. Fontos kiemelni, hogy a szemesz­tert uniós rendelet intézményesíti, a keretében létrejött dokumentumok nem minősülnek közvetlenül jogi kötőerővel rendelkező eszközöknek. Az országjelentések bizottsági szolgálati munkadokumentumok; a nemzeti reform­programok és a konvergenciaprogramok értékeléséről szóló országspecifikus ajánlások pedig az Európai Bizottság ajánlásai alapján tanácsi ajánlások formájában születnek meg. A strukturális reformok terén elért haladásról, a makrogazdasági egyensúlyhiány megelőzéséről és korrekciójáról, továbbá a részletes vizsgálatok eredményeiről szintén jogi kötőerő nélküli bizottsági közlemény szól. Mindebből az következik, hogy a tagállamok számára közvetlenül az ajánlások alapján az azokban foglaltak betartását nem lehet jogi értelemben kikényszeríteni.

Az elmúlt években az egyre kevésbé kifejezetten gazdasági vonatkozású ajánlások olyan területekre tévedtek, melyek tagállami és nem közösségi hatáskörbe tartoznak, tehát ahol az uniónak korlátozott beleszólása és mozgástere van. Az európai szemeszter keretében a tagállamoknak kiadott országspecifikus ajánlásokat elemezve kiderül, hogy 2011 és 2016 között emelkedés figyelhető meg a szociális tartalmúak számában. A szociálpolitika – ideértve többek között a munkanélküliség kezelésére vagy a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok támogatására vonatkozó szakpolitikákat – azonban kizárólag tagállami hatáskör. Ám a bizottság egy hamis csavarral, a tagállami versenyképesség növelésének szándéka mögé bújva felhatalmazást teremtett magának, hogy beleszólhasson szociális kérdésekbe is. Érvelése szerint a tagállami versenyképességet meghatározza a szociális ellátások és szabályozás rendszere, különösen a munkanélküliség vagy az iskolai rendszerre vonatkozó szakpolitikák által. Így már a bizottság – saját értelmezése szerint – beleszólhatott a szociális kérdésekbe. A szociális tartalmú bizottsági ajánlások igen tágan értelmezték a szociálpolitika szemeszter keretében vizsgálandó dimenzióját, így megsokasodtak a társadalombiztosítási, a nyugdíjrendszerrel, az egészségüggyel, a szegénység és kirekesztés elleni küzdelemmel, továbbá az oktatási, képzési szisztémával kapcsolatos iránymutatások, amelyekkel az egyes tagállamok versenyképességének növelését próbálták ösztönözni.

Hasonló logikát követett a bizottság a jogállamisági kérdésekben is. Az adott tagállam jogi berendezkedésének felépítését, a jogi eljárások kérdését mint a külföldi működő tőke bevonzásában, ezáltal a gazdasági növekedésben szerepet játszó tényezőket vizsgálta a bizottság. Így az EU politikai napirendjét évek óta meghatározó jogállamisági kérdéskör is bekerült a szemeszterbe, először éppen Magyarország kapcsán. A 2013-as országjelentésben a bizottság az Alaptörvény negyedik módosítását – illetve az Országos Bírósági Hivatal elnökének ügyáthelyezési hatáskörét – és a szolgáltatási ágazatokat érintő korlátozásokat összeegyeztethetetlennek találta az uniós joggal és egyáltalán a jogállamiság elvével. 2017-ben szintén az országjelentés keretében a közigazgatáson belüli szakpolitikai döntéshozatalt illetően fogalmazott meg kritikát az EU. A 2019-es jelentés pedig már a bírói függetlenség magyarországi helyzetét kérdőjelezte meg, amelyet a jogállamiság egyik alapvető elemének tulajdonított.

Sajnos az európai szemeszter intézménye sem mentes a más uniós területeken tapasztalható kettős mércétől. Az Európai Bizottság a szemeszter keretében is másként ítéli meg a tagállamokat, nem alkalmaz egységes mércét. Magyarországot gyakran politikailag is igyekszik elmarasztalni, megbélyegezni azért, mert nem tett eleget az általa javasoltaknak. A számokból ugyanakkor az látszik, hogy ugyanolyan mértékben teljesítjük az ajánlásokat, mint Németország (29 százalék), amivel megelőzzük például a hazánkat az uniós politikában gyakran kritizáló, a tagállami rangsorban utolsó helyet elfoglaló Luxemburgot. De Horvátország, Svédország, Ausztria és Lengyelország is csak nálunk egy-két százalékponttal hatékonyabban ülteti át a bizottsági javaslatokat.

Ezek a számok általában is megkérdőjelezik a szemeszter hatékonyságát. Még a legjobban teljesítő finnek is alig lépik túl az 50 százalékos határt, ami azt jelenti, hogy az ajánlások felét gyakorlatilag figyelmen kívül hagyják. Mindez jól mutatja, hogy az országspecifikus ajánlások tagállami implementációját mennyire nem érzik fontosnak a tagállamok. Az is látható, hogy 2013 óta fokozatosan egyre kisebb arányban hajtják végre ezeket.

Fordulatot hozhat azonban az európai szemeszter jövőjében a 2021-es év. A szemeszter jelentősége nagyban megváltozhat, amennyiben az európai helyreállítási terv legnagyobb, több mint 650 milliárd eurós alapja forrásainak felhasználásához kapcsolja a bizottság. Ez esetben minden uniós tagállam potenciálisan szankcionálhatóvá válik a szemeszter révén, a bizottság ugyanis a támogatások meg­ítélésekor kifejezetten figyelembe kívánja venni az országspecifikus ajánlások tagállam általi betartását. Ennek elmaradása a helyreállítási források megvonását vagy oda nem ítélését vonhatja majd maga után. Mindez jelentősen erősíti a szemeszter és ezáltal az Európai Bizottság szerepét.

A bizottság már a tagállami helyreállítási tervek értékelésekor is az országspecifikus ajánlásokkal való összhangra, valamint a növekedési potenciál erősítésére és a munkahelyteremtésre fog koncentrálni. Ezáltal a szemeszter minél szorosabb követéséhez köti a források odaítélését. Ráadásul az Európai Bizottság nemcsak az országspecifikus ajánlásokat veheti figyelembe a tagállami tervek értékelésénél, hanem egyéb, az európai szemeszter keretében kiadott releváns dokumentumokban megfogalmazott ajánlásokat is. Így azokat az országjelentéseket is, amelyeket a bizottság önhatalmúlag, tanácsi jóváhagyás nélkül bocsát ki. Ezen jelentések kidolgozásában a bizottság a nyílt társadalom hálózatához tartozó civil szervezetekre támaszkodik.

Összegezve elmondható, hogy a sze­meszter, amelynek keretében eddig a nem eurózóna-tagállamok vonatkozásában közvetlen módon nem volt lehetősége a bizottságnak pénzügyi szankcionálásra, egyértelműen felértékelődik a helyreállítási alappal történő összekapcsolás következtében. Jelen állás szerint a bizottság olyan politikai eszközt kap a kezébe, mellyel szubjektív módon ítélkezhet a tagállamok felett, legyen szó szociális témákról, jogállamiságról vagy a demokratikus berendezkedés tagállami sajátosságairól, és azokat pénzügyileg is szankcionálhatja.

Ezzel kibújt a szög a zsákból: az európai szemeszter, mely jogi kötőerő nélkül a gazdasági kilábalást támogató eszközként indult, mára az uniós intézményi önkény és a renitensnek bélyegzett tagállamok megbüntetésének eszköze lett. Feltehető a kérdés, hogy a nemzetállamok érdekében áll-e az uniós tagállamok gazdasági helyreállítását egy korlátozott hatékonysággal működő, politikai célból megerősített uniós eszközhöz kapcsolni.

A szerző az Alapjogokért Központ európai uniós műhelyének projektvezetője.